优化营商环境：国际趋势、典型经验与中国图景

营商环境是指政府为推动经济发展，通过政治、经济、法治等多领域的系统化改革，形成的影响企业开设、经营、贸易活动、纳税、清算解散等整个生命周期的政务环境、法治环境、市场环境、国际化环境、企业发展环境、社会服务环境等多制度的有机复合体。[1]营商环境是企业的生存发展环境，直接影响资源的有效配置，并对一个国家和地区的经济持续稳定发展起到重要的作用。一方面，良好的营商环境不仅能够吸引更多的国外投资，同时还能极大地拉动国内的私人投资，国内外投资的显著提升能够帮助企业用更好的方法来组织生产和销售产品，从而显著推动经济增长。[2]另一方面，良好的营商环境可以明显降低初创企业的开办成本，为各种商业创意提供更多的实现机会与激励机制，以提高商业创意的成功概率，营造优胜劣汰的市场竞争环境，激发劳动生产率与企业绩效的增长，从而显著促进经济发展。[3]

近几年来，我国采取一系列积极举措改善营商环境。在世界银行最新发布的《营商环境报告（2020）》中，我国排名已位列第31位。[4]这充分说明我国优化营商环境的改革措施已初见成效。然而，在经济全球化时代，面对国际营商环境的迅速变化以及诸多国家和地区的积极应变，我国应当就进一步优化营商环境作出何种路径选择，仍是迫切需要分析与研判的重要命题。基于此背景，本文拟对以下问题展开研究：一是系统解读国际营商环境评估体系的“前世今生”，并以目前最具影响力的世界银行《营商环境报告》为实证工具，分析与研判评估营商环境的国际趋势；二是选择近年来全球营商环境排名大幅提升的国家，对其采取的改革措施予以考察和分析；三是在借鉴先进经验的基础上，提出我国进一步优化营商环境的路径选择。

评估营商环境是近年来国际研究的热点。世界经济论坛和瑞士洛桑国际管理学院每年联合发布的《全球竞争力报告》被认为是最早构建的面向全球经济体的营商环境评价体系，其排名以全球竞争力指数为基础。[5]但《全球竞争力报告》侧重抽象、宏观层面的营商环境定义，因此较缺乏针对性，在国际范围内认可度有限。英国经济学人智库以全球82个经济体的发展状况及其未来5年营商环境的预测为基础，每5年进行一次营商环境排名。[6]但该评估周期相对过长，且涵盖内容有限，对各个国家和地区的参考价值不高。世界银行Doing Business小组从2002年开始，对全球100多个国家和地区的营商环境进行评估和排序，并发布关于全球营商环境的年度报告。因其样本经济体覆盖面广、评价指标多元、评估方法成熟、发布周期稳定、测评时间久远，逐渐成为公认度最高、权威性最强、影响力最大的国际营商环境评价体系，对改善全球营商环境意义重大、影响非凡。

世界银行《营商环境报告》将一个企业的生命周期划分为创立阶段、基础设施配套阶段、融资阶段、日常经营阶段以及错误审核阶段五个时期，并对各个阶段的营商环境便利度进行评估，从而建立起较为全面和完善的评价指标体系（详见表1）。其中，创立阶段主要考察创办企业所需花费的手续、时间、最低注册资本要求等；基础设施配套阶段主要对办理施工许可证，获得电力、资产登记等方面进行衡量；融资阶段主要考察企业信贷和对中小企业投资者的保护力度；日常经营阶段主要包括纳税和跨境贸易两个方面；错误审核阶段主要针对合同执行和破产程序。

作为全球最具影响力的国际金融组织之一，世界银行每年发布的《营商环境报告》在反映一国（地区）制度软实力、引导国际直接投资走向、激发中小企业活力与竞争力、营造良好稳定的市场环境等方面产生了广泛影响，现已成为大多数国家和地区的重要参考。各个国家和地区均十分重视在《营商环境报告》中的排名情况，甚至将年度排名与经济发展水平直接挂钩，并按照《营商环境报告》的评价指标体系，对国内营商环境的制度短板进行有针对性的改革，从而快速改善营商环境，缩短与顶级国家的差距。世界银行《营商环境报告》建立的营商环境评价指标体系，已成为国际社会评估国家和地区营商环境的主要依据，指明了世界范围内优化营商环境的国际发展趋势。

俄罗斯和印度是近年来在提升营商便利度排名上取得显著进步的大型经济体。作为金砖五国成员和重要的战略伙伴，俄罗斯、印度与中国在诸多方面有相似之处，探寻俄罗斯和印度营商环境优化过程中的改革特征与路径，对于优化我国营商环境有着重要的参照意义与借鉴价值。

2012年，普京再度担任总统后便积极采取措施提升俄罗斯营商环境排名位次。从世界银行《营商环境报告》的排名来看，2012年至2020年间，俄罗斯营商环境综合排名从第120位跃升至第28位，大幅上升92个位次，位列金砖国家首位。这是俄罗斯在营商环境方面持续改革、日益完善的结果。

1．制定行动计划，明确改革路线

国家层面的行动计划是指导政府改善营商环境的重要方针。为此，俄罗斯联邦政府制定了12个“国家企业家倡议路线图”，其中包括改善营商环境的具体措施和可衡量的效果评估指标。值得一提的是，这些“路线图”都不是由联邦政府亲自制定，而是由企业家在政府机构的支持下共同确立的，因此这12个“路线图”的官僚气息较少，商业精神较多。与此同时，俄罗斯联邦政府还成立“政府经济发展与一体化委员会”作为监督审查机构，专门监督上述计划的实施情况，并对计划实施过程中的失范、违规行为进行纠正和处罚，以此确保各项行动计划得以有效落地。[8]

2．确立实施标准，开展跟踪评估

一方面，俄罗斯联邦政府根据地方的成功经验，制定并发布改善营商环境的实施标准，经试点实施取得良好效果后在全国范围内予以推广适用，现已成为指导俄罗斯各地方政府优化营商环境的“纲领性文件”。另一方面，俄罗斯联邦政府还建立起“三级评估系统”，由工商界代表组成的专家组、俄罗斯联邦政府经济发展部、促进新项目战略实施机构三方对各地方政府实施情况进行联合评估，以确保实施标准得到严格落实。

3．评比考核并举，激励地方改革

为激发地方政府改革的积极性，顺利推广营商环境优化措施，俄罗斯联邦政府建立了国家评比制和政绩考核制。俄罗斯联邦政府效仿世界银行评估指标并结合自身国情，在全国范围内统一建立起一套评价标准，专门用于对各联邦行政区进行投资环境评比，从中筛选出最佳做法进行全国推广，并对积极采取有效措施的地方政府进行奖励。此外，自2017年开始，俄罗斯还将营商环境改善情况纳入地方行政长官年度绩效考核指标，以此督促地方政府在改善营商环境方面积极作为。[9]

根据世界银行发布的《营商环境报告》，印度自2014年由莫迪执政以来，特别是近三年，营商环境排名大幅上升（详见表2）。印度营商环境整体排名之所以能在短短几年中获得大幅跃进，成为“企业家友好型”的大型经济体，主要与莫迪领导的全国民主联盟政府上台执政后，对国内政治、经济、法治领域实施了一系列改革措施密切相关。

表2 印度近十年来世界营商环境综合排名情况[10]

1．提高行政工作效率，优化政务服务环境

一方面，莫迪政府以“善治”为目标，积极推进行政效率与治理能力改革，对机构运行机制、行政办事流程和行政工作方法进行改善。针对机构运行机制，莫迪政府积极推行重大政策规划总理（办公室）运作制，即对于“印度制造”“数字印度”等重大项目绕过部长一级，直接由总理和总理办公室发布指令和负责监督，从而加快中央政府的决策进程。[11]针对简化行政办事流程，莫迪一上台便对各部门提出11项指示，对减少政府各部门决策文件的传递层级、清除已经过时或者影响效率的规则或流程、简化行政审批程序、清除政府运行的混乱状态等内容作出要求。[12]针对优化行政工作方法，莫迪政府提出建立部门合作型决策与协商机制、及时处理和解决公众的不满与投诉、随时记录并根据相关规则予以妥善保存等要求。[13]

另一方面，莫迪政府力排众议，撤销部分带有指令性计划特征的政府机构，如所有的授权部长小组、21个一般部长小组、内阁自然灾害委员会、内阁价格委员会、世贸组织事务委员会、印度身份识别委员会以及国家计划委员会等，新设全国改革印度协会（National Institution for Transforming India，NITI）作为中央政府政策规划和决策咨询的智库机构，通过转变政府权力运作方式，推动政府办事效率提升。[14]

2．“央地”多举并行，创建良好的经济环境

在中央政府层面，一方面，莫迪政府积极步入“信用经济”时代，创新监管方式，强化信用管理，将相关评级结果作为企业能否享受政府投资项目、贷款优惠利率、贷款简化手续等服务的重要依据。另一方面，莫迪政府还积极开展税收制度改革。长期以来，印度税收体系十分复杂，中央、邦、地方分别征税，重复征税现象普遍，企业税负沉重，跨邦贸易受限，国内市场难以统一，营商环境受到严重制约。[15]2014年7月，莫迪政府正式启动税收制度改革，开展法案内容研讨、相关立法准备、税务官员培训等工作。2017年7月，《商品与服务税法案》（Good and Services Tax，GST）发布实施，印度正式建立全国统一的商品和服务税收体系，对激发企业经营活力、促进国内市场统一、吸引外商直接投资、加快经济发展等方面起到重要作用。[16]

在地方政府层面，对全国范围内36个邦及中央直辖区的改革情况进行实时跟踪记录，评比营商便利度并宣传推广最佳经验，从而极大地激发地方政府的改革积极性，为企业营商创建稳定的市场环境。[17]

3．修改重要领域立法，营造健全的法治环境

一是修改劳工法律体系。一直以来，印度劳工法律体系庞杂、法律内容冲突、劳工标准严苛等问题严重，对企业生产经营、扩大规模等方面造成不利影响。莫迪上任后对印度劳工政策进行改革，先后修订《劳动法》和《学徒条例》，削减小型企业受到监管的法律数量、扩大企业生产车间允许接纳的学徒数量、放宽有资格吸收学徒员工的企业标准等，以增强企业的灵活性和便易程度，并拉动外资大幅增长。[18]

二是出台《破产法》，为企业退出提供便利。在《破产法》出台之前，经营不善的企业若要实现退出目的，按照原先的法律体制十分困难。2016年《破产法》出台后，针对退出机制建立起双轨制破产程序与快速破产办理程序。其中，双轨制破产程序能有效联合多方主体优势，构建正规且便利的重组与清算程序；快速破产办理程序则力求缩短某些类别公司债务人的破产办理期限。[19]

三是加强知识产权保护。在宏观层面上，莫迪政府于2016年颁布国家知识产权政策，明确强化知识产权保护的国内框架，增加知识产权的数量，并将知识产权作为一种可销售的金融资产和经济工具，由此激发企业积极创造和获取知识产权的金融价值。在微观层面上，莫迪政府积极审查、更新与知识产权保护相关的一系列法律、法规、规则、准则、程序，并建立健全打击侵犯知识产权行为的执法和司法机制，对生产和销售假冒伪劣产品的行为加大处罚力度，以构建公平公正的商业环境。

（图片来源：中国网）

我国自放管服改革以来，营商环境得到迅速改善。但是从国际比较来看，我国营商环境排名的上升幅度还有进一步提升的空间。通过对俄罗斯和印度等典型国家的先进改革经验进行考察和分析，并结合我国的国情，下一步我国应当从宏观和微观两个层面作出调整：在宏观层面，应当认真研究世界银行采用的营商环境评价指标体系，选择对标性改革的道路；在微观层面，应当在贯彻法治思维的基础上，继续深化行政、经济等领域改革，力求营造市场化、法治化、便利化的企业营商环境。

世界银行《营商环境报告》评价指标体系建立在具有全球广泛共识的基础上，涵盖了行政、市场、法治等方方面面，具有广泛的代表性，是目前国际社会中成熟性、权威性、公认度最高的营商环境评价指标体系。大多数国家和地区都非常重视各自在《营商环境报告》中的年度排名，并针对不足之处积极采取措施，有针对性地推进改革。从印度和俄罗斯的成功经验来看，对标性改革能在短时间内解决国内营商环境的阻碍因素，对快速提升国家营商环境排名、拉动国内外投资、提升经济社会发展水平具有重要作用。我国应当认真关注并研究世界银行《营商环境报告》的评价指标体系，在实时了解本国以及别国营商环境变化的基础上，充分借鉴该评价指标体系，客观审视自身营商环境的制度短板，针对国情发展需要，在国家层面制定具有适应性和针对性的行动计划、改革策略以及跟踪监督机制与评级考核机制，努力缩小与前沿水平国家之间的差距。

行政办事效率是影响一个国家和地区营商环境的重要因素之一。因此，要改善和优化营商环境，就必须着力提高政务服务效率，强化行政效率监管，提高行政权力透明度，促进行政信息公开。具体而言，我国应当进一步落实简政放权，简化各类市场主体的注册程序、手续，简化管理过程中不必要的审批程序、手续，降低企业的初创成本，废除已经过时或者阻碍行政效率的工作规则。同时，应当积极优化行政办事方法，大力推进电子政务服务，利用“互联网+”进一步提高企业办事效率和政府管理效率，推动“三证合一”“一证一码”等改革。[20]此外，还应当进一步完善政府服务能力。一方面，积极构建联合执法机制，加强部门联动，减少部门交接过程中不必要的程序，避免出现“多头执法”“频繁执法”“重复执法”等现象；另一方面，不断提升政务服务水平，力求做到有求必应、有诉必答、无事不扰，以营造“便利企业、便利群众”的服务环境。

税收营商环境作为营商环境的重要组成部分，在经济全球化背景下，越来越成为衡量一个国家经济软实力的重要指标之一。当前，我国的税收制度改革正朝着“轻税负”“简税制”“优服务”的方向大步前进。但从世界银行《营商环境报告（2020）》可以看出，目前我国在总税率和社会交纳费率方面问题仍较为突出，整体减税降费仍存在一定空间。因此，在立足我国国情并吸收典型国家改革经验的基础上，我国下一步应当着重抓好以下两个方面的改革：一是继续深化税制改革，进一步优化调整现有税制，对税收种类、税率结构、税制结构等予以完善。二是考虑简并费种、下调费率以及改进社会保险等各个费种的征收模式，切实减轻企业的经济负担和时间成本，为企业创造宽松的税收收费环境。[21]

此外，实践证明，单纯依靠政府监管难以适应新时代市场主体的变化，市场经济本质上是信用经济，信用是市场经济的基础，企业的存在与发展靠的是实力与信用。[22]党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。传统监管制度、监管理念、监管措施已无法适应经济社会发展需要。在积极推进商事制度改革、优化企业营商环境的背景下，我国应当进一步强化实施信用监管，研究建立市场主体事中事后信用监管机制，提升政府监管效能，助力企业保持自律。

2017年，习近平总书记主持召开中央财经领导小组第十六次会议强调，要营造稳定公平透明、可预期的营商环境。2019年，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议又进一步强调，法治是最好的营商环境。可见，我们所倡导和期待的“良好”营商环境，就是“良好的法治”营商环境。营商环境的“优化”，在本质上就是“法治化”。[23]因此，在进一步优化营商环境的过程中，我国还应当时刻坚持以法治思维指导实践，构建法治政府，完善营商法律制度，培养营商法治意识。

具体而言，我国应当在以下方面作出进一步制度优化：一是运用法律程序减税让利，依法查处税收领域违法违规行为；二是健全破产制度，重点解决企业破产产生的自然人连带责任担保债务问题以及破产程序中业务协调与信息共享问题；三是完善知识产权保护制度，营造公平有序的产权保护环境；四是完善商事纠纷非诉讼解决机制，进一步规范案件审理与处理环节，提高解决商事合同纠纷司法效率。[24]